天津自貿(mào)試驗區(qū)金融監(jiān)管體系思考 摘要：從自貿(mào)試驗區(qū)自身建設(shè)看，國家明確提出，要“經(jīng)過三到五年的改革與探索”，把自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)成為具有鮮明特色的自由貿(mào)易園區(qū)。就是說，至遲五年之后，國家要評估和驗收。要將可以復(fù)制推廣的做法在全國推廣，要使自貿(mào)試驗區(qū)的成功經(jīng)驗成為應(yīng)對新常態(tài)、適應(yīng)新常態(tài)、引領(lǐng)新常態(tài)的利器。
關(guān)注中國自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)應(yīng)當(dāng)從三大背景出發(fā)加深理解：一是中國經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟增長較之以往更加需要創(chuàng)新引領(lǐng)；二是面對國際和國內(nèi)情況變化，國家提出了三大戰(zhàn)略，也即“一帶一路建設(shè)”“京津冀協(xié)同發(fā)展”“長江經(jīng)濟帶建設(shè)”,并將其作為下一步應(yīng)對經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的重要舉措；三是中國面對新情況和新趨勢，在落實三大戰(zhàn)略進(jìn)程中，必然要加快投資與貿(mào)易便利化步伐，特別是人民幣國際化步伐？紤]這三大背景可以設(shè)想，亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行想切實運作并為國際社會所承認(rèn)，首當(dāng)其沖的是人民幣實現(xiàn)國際化，伴之隨行的就是資本市場的對外開放。
從自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)面臨的問題看，主要集中在兩大類，其一是貿(mào)易的便利化，其二是投資的便利化。貿(mào)易的便利化將導(dǎo)致現(xiàn)行的有形貿(mào)易監(jiān)管模式做出重大調(diào)整，例如關(guān)稅的降低和通關(guān)手續(xù)的簡化等；投資的便利化將對現(xiàn)行的金融創(chuàng)新提出更高的要求，對金融創(chuàng)新進(jìn)程中的金融監(jiān)管提出新的挑戰(zhàn)。從某種意義上說，自貿(mào)試驗區(qū)的先行試水，就是國家在新形勢下應(yīng)對經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)重大舉措的路演和彩排，它面臨的問題和解決思路，都將是今后全面推動深化改革、擴大開放的試驗和探索。正是從這一點看，現(xiàn)行批準(zhǔn)的自貿(mào)試驗區(qū)，其目的均已超越了扶持某一地區(qū)率先發(fā)展的思路，更加突出的目標(biāo)是為全國同類地區(qū)探索可以復(fù)制和拷貝的模板，更多的任務(wù)集中在實現(xiàn)投資與貿(mào)易便利化過程中，厘清需要面對哪些困難和解決的路徑如何，因此，全國四大自貿(mào)試驗區(qū)的先行探索，擔(dān)負(fù)著如何適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的探索任務(wù)，擔(dān)負(fù)著貨物貿(mào)易和服務(wù)貿(mào)易適應(yīng)國際慣例和新規(guī)則過程中，政府職能如何轉(zhuǎn)變，管理方式如何創(chuàng)新，經(jīng)常項目和資本項目如何放得開且管得住等重大歷史責(zé)任。
從自貿(mào)試驗區(qū)自身建設(shè)看，國家明確提出，要“經(jīng)過三到五年的改革與探索”，把自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)成為具有鮮明特色的自由貿(mào)易園區(qū)。就是說，至遲五年之后，國家要評估和驗收。要將可以復(fù)制推廣的做法在全國推廣，要使自貿(mào)試驗區(qū)的成功經(jīng)驗成為應(yīng)對新常態(tài)、適應(yīng)新常態(tài)、引領(lǐng)新常態(tài)的利器。
一、天津自貿(mào)試驗區(qū)金融創(chuàng)新的基本特色
天津自貿(mào)試驗區(qū)金融創(chuàng)新的基本內(nèi)容可以歸結(jié)為“四化一賬戶”。四化是指“投資便利化”“融資便利化”“貿(mào)易便利化”“利率市場化”，一賬戶就是“自由貿(mào)易賬戶”。
天津自貿(mào)試驗區(qū)的金融創(chuàng)新特色突出在金融制度創(chuàng)新、融資租賃及風(fēng)險防范制度探索三大方面。
區(qū)別于福建和廣州的方案，“推進(jìn)金融制度創(chuàng)新”的任務(wù)為天津上海特有，“提升租賃業(yè)發(fā)展水平”的任務(wù)也是天津獨有。此外，“探索在自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)建立金融消費者權(quán)益保護(hù)協(xié)作機制以及和解、專業(yè)調(diào)解、仲裁等金融糾紛司法替代性解決機制，鼓勵金融行業(yè)協(xié)會、自律組織獨立或者聯(lián)合依法開展專業(yè)調(diào)解，建立調(diào)解與仲裁、訴訟的對接機制，加大金融消費者維權(quán)支持力度，依法維護(hù)金融消費者合法權(quán)益。支持建立健全證券投資消費者教育服務(wù)體系，積極創(chuàng)新自貿(mào)試驗區(qū)特色的多元化證券投資消費者教育產(chǎn)品和方式”的任務(wù)，在上海和福建的方案中沒有，只有天津和廣東方案中明確了此類工作。顯然，在新形勢下推進(jìn)金融制度創(chuàng)新而不僅僅是具體的金融工具的創(chuàng)新，是中央對天津自貿(mào)試驗區(qū)抱有的重大期望，也和今后京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展中，天津城市定位調(diào)整后的“金融創(chuàng)新示范區(qū)”表述密切吻合。
此外，方案明確要求在自貿(mào)試驗區(qū)建立健全金融風(fēng)險防控體系，屬于廣東和天津兩大自貿(mào)試驗區(qū)特有的探索任務(wù)。天津方案提出：“建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，完善跨行業(yè)、跨市場的金融風(fēng)險監(jiān)測評估機制，加強對重大風(fēng)險的識別和系統(tǒng)性金融風(fēng)險的防范。完善對持有各類牌照金融機構(gòu)的分類監(jiān)管機制，加強金融監(jiān)管協(xié)調(diào)與合作。探索建立跨境資金流動風(fēng)險監(jiān)管機制，對企業(yè)跨境收支進(jìn)行全面監(jiān)測評價，實施分類管理。強化外匯風(fēng)險防控，實施主體監(jiān)管，建立合規(guī)評價體系，以大數(shù)據(jù)為依托開展事中事后管理。做好反洗錢、反恐怖融資工作，防范非法資金跨境、跨區(qū)流動。”很明顯，天津自貿(mào)試驗區(qū)不僅要積極推動金融創(chuàng)新，而且要努力在金融風(fēng)險防范方面走在全國前列。它的有效實施，將成為天津自貿(mào)試驗區(qū)的一大優(yōu)勢和特色，也是天津自貿(mào)試驗區(qū)金融改革成功的重要標(biāo)志之一。
二、天津自貿(mào)試驗區(qū)金融監(jiān)管的五大任務(wù)
其一，建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，完善跨行業(yè)、跨市場的金融風(fēng)險監(jiān)測評估機制，加強對重大風(fēng)險的識別和系統(tǒng)性金融風(fēng)險的防范。比如，境外證券市場投資不利導(dǎo)致的外匯規(guī)模和無法控制，以及境內(nèi)銀行貸款風(fēng)險的發(fā)生，使得證券市場的風(fēng)險與銀行的信貸風(fēng)險交織，評估監(jiān)測難度加大，畢竟其中的傳導(dǎo)機制比較復(fù)雜，防范手段有限。比如，企業(yè)的投資行為會跨域銀行、證券、基金、信托、外匯等領(lǐng)域，還會既有境內(nèi)又有境外，不同的國家又有不同的管理模式和法律規(guī)制，不但很難判斷是否會由個案轉(zhuǎn)化成系統(tǒng)風(fēng)險，而且?guī)缀鯖]有配套的手段加以止損和隔離。
其二，完善對持有各類牌照金融機構(gòu)的分類監(jiān)管機制，加強金融監(jiān)管協(xié)調(diào)與合作。這是一個爭論已久的問題，也即是分業(yè)經(jīng)營分業(yè)監(jiān)管，還是混業(yè)經(jīng)營混業(yè)監(jiān)管好。現(xiàn)在提出要“完善分類監(jiān)管機制”，基礎(chǔ)還是承認(rèn)了分業(yè)經(jīng)營和分業(yè)監(jiān)管模式的長期性，但是，自貿(mào)試驗區(qū)實行負(fù)面清單管理，備案制為主替代審批制，對金融機構(gòu)管理還好，能夠分類監(jiān)測，問題是打通了境內(nèi)外兩個市場之后，境外有混業(yè)經(jīng)營法律環(huán)境，資金的瞬時存在形式很難被精準(zhǔn)界定處在金融的哪個領(lǐng)域，從而確定應(yīng)由境內(nèi)哪個機構(gòu)行使監(jiān)管責(zé)任。顯然，在自貿(mào)試驗區(qū)金融創(chuàng)新中，應(yīng)當(dāng)及時建立新的監(jiān)測指標(biāo)和預(yù)警系統(tǒng)。
其三，探索建立跨境資金流動風(fēng)險監(jiān)管機制，對企業(yè)跨境收支進(jìn)行全面監(jiān)測評價，實施分類管理。這一點和金融機構(gòu)的風(fēng)險監(jiān)控不同，從某種角度說，難度更大。延續(xù)原有的管理體系和方式，實現(xiàn)這一目標(biāo)比較容易，但是從“需要結(jié)匯”轉(zhuǎn)為“意愿結(jié)匯”之后，企業(yè)的收支并不一定反映企業(yè)的主營業(yè)務(wù)經(jīng)營情況，經(jīng)常項目的結(jié)匯和資本項目的結(jié)匯可以分類監(jiān)測，問題是，企業(yè)的境外資本項目下的投資盈虧計算比較復(fù)雜，動態(tài)監(jiān)測幾乎不可能，全面監(jiān)測評價短期內(nèi)也無法完成。畢竟境外機構(gòu)沒有義務(wù)和可能，將正常運營中的商業(yè)數(shù)據(jù)提供給境內(nèi)的金融監(jiān)管機構(gòu)，從而使“建立跨境資金流動風(fēng)險監(jiān)管機制，對企業(yè)跨境收支進(jìn)行全面監(jiān)測評價，實施分類管理”的目標(biāo)實現(xiàn)起來異常困難。
其四，強化外匯風(fēng)險防控，實施主體監(jiān)管，建立合規(guī)的評價體系，以大數(shù)據(jù)為依托開展事中事后管理。這一點目前相對容易些。因為在自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)獲得牌照的金融機構(gòu)數(shù)量仍然是有限的，企業(yè)外匯使用放寬了限制，基本上可以從“需求結(jié)匯”變?yōu)椤耙庠附Y(jié)匯”，而且今后在商業(yè)銀行即可辦理，但是畢竟還沒有完全放開。因此，短期內(nèi)對市場主體監(jiān)管相對容易，困難集中在“建立合規(guī)的評價體系”，和“以大數(shù)據(jù)為依托開展事中事后管理”這兩點上，畢竟這些都需要有效的技術(shù)手段和技術(shù)基礎(chǔ)，需要時間和投入。天津自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)可以從建立合規(guī)的評價體系入手，在抓緊設(shè)立評價體系之后，及時依托大數(shù)據(jù)開展事中事后管理機制。
其五，做好反洗錢、反恐怖融資工作，防范非法資金跨境、跨區(qū)流動。這一任務(wù)是國家安全的需要，人民銀行本來就有此類職能和機構(gòu)履職，需要的是針對反恐怖融資中信息交換機制，否則就資金流動本身而言，判斷其是否屬于洗錢比較有把握，而判斷其是否與恐怖活動有關(guān)就比較困難。
三、完善天津自貿(mào)試驗區(qū)金融風(fēng)險監(jiān)管的幾點設(shè)想
1.重新審視是否建立專門的金融服務(wù)監(jiān)管機構(gòu)問題。自貿(mào)試驗區(qū)的金融業(yè)務(wù)綜合性和特殊性，決定了其服務(wù)的創(chuàng)新性和監(jiān)管的復(fù)雜性與集中性。就金融創(chuàng)新服務(wù)而言，自貿(mào)試驗區(qū)管理機構(gòu)就可以履行上述職責(zé)，從金融監(jiān)管需要看，現(xiàn)有的自貿(mào)試驗區(qū)政府機構(gòu)卻很難順利行使權(quán)力。雖然政府的管理中心正在從事前管理向事中事后轉(zhuǎn)移，但是金融風(fēng)險的防范更強調(diào)預(yù)判、預(yù)警、預(yù)防，因此，全國分業(yè)分類的金融管理體制下，如果仍然是“一行三會”各自獨立下派機構(gòu)縱向監(jiān)管，則金融風(fēng)險的防范很容易演化成事后諸葛亮，不停地堵漏洞的格局？梢灶A(yù)見，中國金融業(yè)重組和混業(yè)經(jīng)營將不可避免，因此，從自貿(mào)試驗區(qū)金融監(jiān)管模式創(chuàng)新入手，探索如何完善國家的金融監(jiān)管體系將是自貿(mào)試驗區(qū)試驗的一大任務(wù)，成立相應(yīng)的綜合監(jiān)管機構(gòu)或建立聯(lián)席會議制度也不可避免地提到議事日程。
2.加快設(shè)計和建立金融風(fēng)險預(yù)警評估制度和風(fēng)險應(yīng)急反應(yīng)體系。這一點是天津自貿(mào)試驗區(qū)成功進(jìn)行金融創(chuàng)新的基礎(chǔ)和前提。監(jiān)管和創(chuàng)新必然相伴隨行。創(chuàng)新就是打破原有的框架和限制，從而導(dǎo)致原有的監(jiān)管目標(biāo)、監(jiān)管方式、應(yīng)急手段出現(xiàn)不適應(yīng)，面對金融創(chuàng)新，監(jiān)管的新任務(wù)就是盡早借助大數(shù)據(jù)，建立風(fēng)險分析和評估系統(tǒng)，建立風(fēng)險應(yīng)急反應(yīng)機制。
3.制度性考慮建立金融糾紛的司法替代性解決機制。這一點是中央給予天津的一個新的具有挑戰(zhàn)性的任務(wù)。金融糾紛的司法替代性解決機制，重點是和解、調(diào)解機制，以區(qū)別于仲裁、訴訟機制。建立非司法解決機制，首先要求的是大力發(fā)展金融消費教育服務(wù)體系，需要金融消費者有必要的金融知識，否則調(diào)解不會被理解，自行和解也無依無據(jù)。金融糾紛的司法替代性解決機制的建立，還需要行業(yè)協(xié)會和專業(yè)組織的存在，需要第三方評估機構(gòu)的存在等外在條件。
4.建立多元化的證券投資消費者教育服務(wù)體系，開發(fā)相關(guān)的教育產(chǎn)品。面向證券投資消費者建立教育體系，提供教育產(chǎn)品，建立服務(wù)體系，提供服務(wù)內(nèi)容，這本身并不一定是自貿(mào)試驗區(qū)的特有需求，但是要在自貿(mào)試驗區(qū)率先建立和發(fā)展。否則，繁復(fù)的金融知識和晦澀的境外法律規(guī)定，就可以讓投資人和金融消費者無所適從，金融創(chuàng)新和監(jiān)管體系的建立也就無從談起。
|
.png)