自貿(mào)試驗區(qū)立法后，珠海港將迎來新機遇。南都記者 陳輝 攝
初具規(guī)模的橫琴金融街；浉郯纳钊牒献，澳門幣在區(qū)內(nèi)可自由兌換。南都記者 陳坤榮 攝
廣東自貿(mào)試驗區(qū)立法有了新進展！吨袊(廣東)自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》目前正在廣東省法制辦官網(wǎng)進行立法意見征集。10月31日前，公眾可上省法制辦官網(wǎng)提交意見。
據(jù)悉，自貿(mào)試驗區(qū)立法一直頗受關注。今年7月初，省人大常委會召開研究落實《廣東省十二屆人大常委會2015年立法工作計劃》工作會議時，已明確將制定《中國(廣東)自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》列入2015年立法計劃，是預備項目的其中之一。此次立法意見征集，意味著廣東自貿(mào)試驗區(qū)立法已邁出重要一步。
★更加明確
“能放盡放、放管結合” 此次征集意見的《條例》共五章，分別為總則、管理體制與協(xié)調(diào)機制、制度創(chuàng)新、綜合管理與服務、附則。
廣東自貿(mào)試驗區(qū)在今年4月21日掛牌時，省政府就頒布了《中國(廣東)自由貿(mào)易試驗區(qū)管理試行辦法》，對自貿(mào)試驗區(qū)各方面事項進行規(guī)定。而此次《條例》對于管理體制方面的規(guī)定，與《試行辦法》中基本一致，主要涉及機構設立及其職責。
根據(jù)《條例》，省人民政府成立自貿(mào)試驗區(qū)工作領導小組，廣州、深圳、珠海市成立廣東自貿(mào)試驗區(qū)片區(qū)工作領導小組，省人民政府設立中國(廣東)自由貿(mào)易試驗區(qū)工作辦公室，作為省自貿(mào)試驗區(qū)管理機構。
自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)多個事項涉及中央與地方、省與市的事權關系。與此前的《試行辦法》相比，《條例》中更加清晰地明確了“能放盡放、放管結合”的原則。社會管理、公共服務事務、規(guī)劃建設、土地管理等均放權給自貿(mào)試驗區(qū)各片區(qū)。
除了“自上而下”的賦權條款，更值得關注的是，《條例》中明確了改革創(chuàng)新的執(zhí)行情況的第三方評估機制和“自下而上”的評分機制。
《條例》提出，自貿(mào)試驗區(qū)各管理機構應當組織專業(yè)人員會同相關部門或委托第三方機構，對自貿(mào)試驗區(qū)試點政策執(zhí)行情況以及創(chuàng)新機制實施情況進行專項和綜合評估，并及時總結改革創(chuàng)新經(jīng)驗和成果。
★制度創(chuàng)新
涉“粵港澳合作”等三方面 自貿(mào)試驗區(qū)成立之初，便視制度創(chuàng)新為核心和目標，制度創(chuàng)新對于自貿(mào)試驗區(qū)意義非凡。因此，《條例》中的有關“制度創(chuàng)新”一章，主要對投資開放與貿(mào)易便利化、金融創(chuàng)新與風險監(jiān)管、粵港澳合作三方面進行了規(guī)定。
投資開放與貿(mào)易便利化方面，再次強調(diào)采用“準入前國民待遇+負面清單”模式。
金融方面，提出推動人民幣作為自貿(mào)試驗區(qū)與港澳地區(qū)及國外跨境大額貿(mào)易和投資計價、結算的主要貨幣。推動自貿(mào)試驗區(qū)與港澳地區(qū)開展雙向人民幣融資。關于粵港澳合作方面，《條例》提出積極推動個人本外幣兌換特許機構、外匯代兌點發(fā)展和銀行卡使用，便利港元、澳門元在自貿(mào)試驗區(qū)兌換使用。
★亮點解讀
?對創(chuàng)新提出“自下而上”打分 改革創(chuàng)新無疑是自貿(mào)試驗區(qū)最重要的使命！稐l例》重點明確了在制定和實施產(chǎn)業(yè)發(fā)展和投資貿(mào)易便利化制度改革、重大改革的措施和方案等方面，省、市兩級政府及有關部門對各片區(qū)管理機構的賦權和程序。
相對這些“自上而下”的賦權條款，更值得關注的是，《條例》中明確了改革創(chuàng)新的執(zhí)行情況的第三方評估機制和“自下而上”的評分機制。
《條例》提出，自貿(mào)試驗區(qū)各管理機構應當組織專業(yè)人員會同相關部門或委托第三方機構，對自貿(mào)試驗區(qū)試點政策執(zhí)行情況以及創(chuàng)新機制實施情況進行專項和綜合評估，并及時總結改革創(chuàng)新經(jīng)驗和成果。
“這就是現(xiàn)在很時髦的第三方評估。”廣東省體制改革研究會會長周林生表示，改革創(chuàng)新的行為主體是行政機關，“行政機關自己改革又給自己打分，既當運動員又當裁判員是不行的。而第三方評估，則可以更科學、客觀地反映改革的真實情況！
同時，《條例》還創(chuàng)新提出“自下而上”的打分機制！稐l例》明確，省人民政府相關部門、自貿(mào)試驗區(qū)各片區(qū)所在市人民政府相關部門對自貿(mào)試驗區(qū)各片區(qū)改革創(chuàng)新工作的支持情況，由自貿(mào)試驗區(qū)各管理機構組織評分，并納入政府部門的年度考核。換言之，省、市兩級政府部門對各片區(qū)的改革創(chuàng)新支持力度夠不夠，各片區(qū)是有評價、打分的權利的，而不是只能“逆來順受”。
“這是一個很創(chuàng)新的規(guī)定！敝芰稚硎，全面深化改革分為頂層設計、基層先行先試兩個層面。全面深化改革注重整體性、協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性，這不是任何一個單位和地區(qū)所能做到的，需要頂層設計。與此同時，改革也需要發(fā)揮地方的首創(chuàng)精神，先行先試！坝行└母锎胧┮幌伦油崎_，有很大的風險，但作為自貿(mào)試驗區(qū)則非常有必要強調(diào)基層的首創(chuàng)精神！
周林生認為，改革創(chuàng)新離不開上級部門的支持，但并不代表各個片區(qū)只能做簡單的執(zhí)行者！叭绻霞墰]有回應，甚至壓抑，各片區(qū)就很難闖出一條路子來。通過自下而上的打分評價機制，并納入考核體系，有利于倒逼上級部門認真對待各片區(qū)遇到的問題并及時跟進，也能把上下層的積極性都調(diào)動起來。”
?“免責條款體現(xiàn)對基層創(chuàng)新的熱望” 在鼓勵自貿(mào)試驗區(qū)先行先試方面，《條例》還給出了“兜底”的條款！兑(guī)定》明確，積極鼓勵和支持自貿(mào)試驗區(qū)先行先試，對自貿(mào)試驗區(qū)在改革創(chuàng)新過程中出現(xiàn)的工作失誤或錯誤，改革創(chuàng)新方案的制定和實施程序未違反法律、法規(guī)規(guī)定的，應根據(jù)情形和情節(jié)嚴重程度，可以免于責任追究或減輕、從輕處理。這樣的“免責條款”與更早前的《廣州南沙新區(qū)條例》的相關規(guī)定類似。
“在改革面前，什么事都瞻前顧后、縮手縮腳是不行的，那樣子改革就放不開手腳了！敝芰稚硎，對于自貿(mào)試驗區(qū)的改革創(chuàng)新，明確類似的免責條款是有必要。“如果不是無心之失，譬如因為工作能力不足、認識水平不夠或外部因素而導致工作出現(xiàn)錯誤或失誤，且沒有造成大的損失的話，是可以得到理解和寬容的。當然，如果是有主觀惡意，尤其是涉及貪污腐敗，肯定是要追責！
“人無完人，考試也不是每次都能得到100分的嘛！敝芰稚J為，不要只盯著免責的條款，更重要的是“免責”背后體現(xiàn)上級部門希望基層大膽創(chuàng)新改革的熱望和鼓勵。
★南都觀察
?前海蛇口片區(qū)與轄區(qū)政府職責待厘清 《條例》提到，省政府層面設立自貿(mào)試驗區(qū)工作領導小組、片區(qū)所在市設立片區(qū)工作領導小組，分別作為省級、市級議事協(xié)調(diào)機構。其中，省、市兩級協(xié)調(diào)機構主要承擔統(tǒng)籌、決策、監(jiān)管的功能，而各片區(qū)的管理機構更多肩負執(zhí)行的職責。
《條例》規(guī)定，自貿(mào)試驗區(qū)各片區(qū)社會管理、公共服務事務實行屬地管理。目前看來，三大片區(qū)的管理架構中，南沙、橫琴兩個片區(qū)的片區(qū)管理機構和所在轄區(qū)政府高度重合，而深圳前海蛇口片區(qū)的情況最特殊。
據(jù)悉，前海蛇口片區(qū)由兩個區(qū)塊組成，都在南山區(qū)的行政管轄范圍，但前海蛇口片區(qū)管委會主任及領導班子并非由南山區(qū)政府人士組成，而是由前海管理局與招商局集團共同組成。目前前海區(qū)塊的部分社會管理、公共服務權限已從區(qū)政府劃歸前海管理局自行管理。而蛇口區(qū)塊的行政管理事務則仍由南山區(qū)政府管轄。按《條例》中社會管理、公共服務事務屬地管理的條款，南山區(qū)政府、前海管理局、自貿(mào)試驗區(qū)管委會之間的管理權限劃分問題，仍有待厘清。
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一些改革領域存在突破上位法限制的可能 《條例》明確，省、市對各自貿(mào)片區(qū)管理機構的放權，應當按照“能放盡放、放管結合”的原則進行。其中，《條例》中涉及到省、市層面立法權的運用，譬如，各市可自行制定自貿(mào)片區(qū)的規(guī)劃建設、土地管理、公共服務等地方性法規(guī)和規(guī)章；自貿(mào)試驗區(qū)擬訂的制度創(chuàng)新方案，需要暫時調(diào)整實施法律、行政法規(guī)、國務院文件以及經(jīng)國務院批準的部門規(guī)章的部分規(guī)定的，或需要暫時調(diào)整實施地方性法規(guī)、政府規(guī)章部分規(guī)定的，可依照法定程序辦理。換言之，在自貿(mào)試驗區(qū)改革創(chuàng)新的一些領域中，存在突破上位法限制的可能。
對此，深圳大學法學院院長黃亞英曾提到，自貿(mào)試驗區(qū)的立法存在不少空白需要填補，譬如在自貿(mào)試驗區(qū)設立前，前海是“一區(qū)三法”，適用全國統(tǒng)一法、深圳特區(qū)法，以及按照前海規(guī)劃、條例制定的《前海條例》；自貿(mào)試驗區(qū)設立后，前海又增加了按照自貿(mào)試驗區(qū)方案制定的“自貿(mào)試驗區(qū)法”，導致前海法律較為復雜，出現(xiàn)“一區(qū)四法”的局面。
黃亞英認為，出現(xiàn)“一區(qū)四法”局面，首先說明自貿(mào)試驗區(qū)管委會的法律定位以及與前海管理局的關系尚待明確。同時，除了全國統(tǒng)一上位法和深圳特區(qū)立法外，前海特別法和自貿(mào)試驗區(qū)特別法還存在著立法空白，須解決各層面法規(guī)之間如何不發(fā)生沖突的問題。
★專家評法
有些權力與其下放不如讓它回歸市場 在廣東省委黨校教授陳泓宇看來，自貿(mào)試驗區(qū)的運行機制，可能會與現(xiàn)有的機制產(chǎn)生矛盾，如果沒有相關立法保障，可能會讓自貿(mào)試驗區(qū)不能大膽地進行試驗，所以專門立法很有必要。
對目前的自貿(mào)試驗區(qū)立法，廣東省社科院研究員丁力認為做得還不夠！皺嗔ο路糯_實有必要，但和運作的效率是否低下沒有太大聯(lián)系，”丁力認為，自貿(mào)試驗區(qū)立法，關鍵是要厘清政府和市場的關系，有些權力本身就該回歸到市場，何必下放給下級部門呢？下放的權力，還可以用另一種形式收下來，轉(zhuǎn)變政府職能才是關鍵問題。
丁力說，一部理想的自貿(mào)試驗區(qū)立法，最重要的是要有提升運營效率方面的制度安排。而最基本的要求是，政府該管的要管好，老百姓審批的時間成本要低，同時放給市場的越多越好！胺挪坏扔诓还埽倍×娬{(diào)，政府“放”了以后，反而在某些方面要加強監(jiān)管，比如企業(yè)誠信、不當競爭行為、產(chǎn)品質(zhì)量等。
★自貿(mào)試驗區(qū)立法將給珠海帶來什么機遇？
?與廣州港、深圳港并提 珠海港有望成“樞紐港” 《條例》提到，要以廣州港、深圳港、珠海港為中心，構建海港、空港、無水港的聯(lián)動機制，發(fā)展港口、海運物流和臨港產(chǎn)業(yè)，建設“一帶一路”重要物流樞紐，加深沿線區(qū)域經(jīng)貿(mào)合作，探索形成具有國際競爭力的航運發(fā)展制度和協(xié)同運作模式。
多年前，珠海就提出“以港立市”的戰(zhàn)略，珠海港被視為珠海的“命運工程”。近年來，珠海港得到了較快的發(fā)展，國家也將其定位為“國家綜合運輸體系的重要樞紐”，高欄港經(jīng)濟區(qū)更是成為珠海經(jīng)濟的一個“引擎”。盡管如此，與國內(nèi)其他大港口相比，珠海港的吞吐量依然相當小，即使是廣珠鐵路開通后，珠海提出“海鐵聯(lián)運”的概念后，年吞吐量在2013年才突破億噸，而2015年的目標，也不過是1.5億噸。
有分析認為，這次自貿(mào)試驗區(qū)條例首次將珠海港與廣州港、深圳港相提并論，并提出了發(fā)展臨港產(chǎn)業(yè)、建物流樞紐的目標，珠海港無疑將面臨更大的發(fā)展機遇，有望突破以往多年一直緩慢發(fā)展的局面，脫胎換骨成為真正的一個“樞紐港”。
?進一步推動港澳合作 區(qū)內(nèi)可自由使用澳門幣 關于粵港澳合作方面，征求意見稿提出積極推動個人本外幣兌換特許機構、外匯代兌點發(fā)展和銀行卡使用，便利港元、澳門元在自貿(mào)試驗區(qū)兌換使用。
南都記者從橫琴新區(qū)了解到，早在省里立法之前，橫琴就提出，要積極推動個人本外幣兌換特許機構、外匯代兌點發(fā)展和銀行卡使用，便利港幣、澳門幣在自貿(mào)試驗區(qū)的兌換和使用，并將推動橫琴試行澳門元現(xiàn)鈔小額消費。
據(jù)介紹，目前珠海信匯兌換有限公司、珠海誠信保險代理有限公司、珠海歐亞通匯貨幣兌換有限公司已遷入橫琴，廣東方匯貨幣兌換有限公司在橫琴設立分公司網(wǎng)點，通濟隆外幣兌換(中國)有限公司等多家公司已在橫琴開通人民幣儲蓄卡刷卡兌換業(yè)務。接下來橫琴將積極支持特許機構總部遷入橫琴，引導特許機構在橫琴設立網(wǎng)點，以備案方式開放特許機構銀行卡刷卡業(yè)務。
橫琴新區(qū)管委會主任牛敬透露，作為金融創(chuàng)新的其中一個目標，橫琴自貿(mào)試驗片區(qū)正計劃將澳門元列入流通貨幣之一，初步擬適用于橫琴新區(qū)的餐飲、購物、娛樂等方面，爭取今年內(nèi)完成具體規(guī)劃，提交人民銀行審批。
?有望解決 “澳門新街坊”保障難題 《條例》中還有一條將對橫琴產(chǎn)生重大影響，就是提出探索在自貿(mào)試驗區(qū)工作、居住的港澳人士社會保障與港澳有效銜接。
在今年4月橫琴自貿(mào)試驗區(qū)掛牌的時候，就提出要在橫琴與澳門合作建“澳門新街坊”項目，在一國兩制的基礎上，探索新社區(qū)的建設方式，把澳門的醫(yī)療養(yǎng)老等社保福利對接過來，讓澳門人可在橫琴享受養(yǎng)老、居住、教育等服務。
對于該項目，更多的澳門人關注的是，政府在“澳門新街坊”項目上將會有何創(chuàng)新，以保障在該地工作、居住的澳門居民能享受與澳門一樣的待遇？如今，自貿(mào)試驗區(qū)條例提出這一條款，無疑是給“澳門新街坊”一顆定心丸。
。ㄔ瓨祟}：支持改革不給力 可給上級部門“差評”）
