十九大報(bào)告明確提出“賦予自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)更大改革自主權(quán)，探索建設(shè)自由貿(mào)易港”。這是以習(xí)近平總書(shū)記為核心的黨中央在新時(shí)代為中國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展指明的新方向、新目標(biāo)和新任務(wù)。這一表述中至少包含兩層含義：一是當(dāng)前自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革還沒(méi)有到位，需要繼續(xù)推進(jìn)；二是要更大膽地探索建設(shè)國(guó)際先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)的自由貿(mào)易港，推動(dòng)形成對(duì)外開(kāi)放新格局，最終服務(wù)于建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系。顯然，自由貿(mào)易港建設(shè)將是在現(xiàn)有自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)上向更高標(biāo)準(zhǔn)和水平邁進(jìn)的改革開(kāi)放新征程，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新征程。這一目標(biāo)定位決定了自由貿(mào)易港建設(shè)不再是試驗(yàn)問(wèn)題，而是一項(xiàng)對(duì)標(biāo)國(guó)際先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行高水平建設(shè)的艱巨任務(wù)。如是，建設(shè)自由貿(mào)易港必須立法先行。
一方面，對(duì)標(biāo)國(guó)際先進(jìn)自由貿(mào)易港的做法，建設(shè)自由貿(mào)易港必須立法先行。從自由貿(mào)易港發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，已經(jīng)從一開(kāi)始主要利用港口的優(yōu)越地理位置和條件從事轉(zhuǎn)口貿(mào)易的自由貿(mào)易型自由港，以及后來(lái)集出口加工、轉(zhuǎn)口貿(mào)易、保稅倉(cāng)庫(kù)等功能于一體的貿(mào)工結(jié)合型自由港，發(fā)展到今天諸多集出口加工、轉(zhuǎn)口貿(mào)易、保稅倉(cāng)庫(kù)、吸引外資、離岸金融、商務(wù)旅游等于一體的綜合型自由港。綜合型自由港的基本特征無(wú)一不涵蓋貨物、服務(wù)、資金和人員流動(dòng)的“高度開(kāi)放、高度自由和高度便利”。因此，國(guó)際先進(jìn)的自由貿(mào)易港無(wú)一不是特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，而不再僅僅是特殊海關(guān)監(jiān)管區(qū)，與自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新試驗(yàn)田的定位有較大差異。自由貿(mào)易港具有“境內(nèi)關(guān)外”的特征，享有“豁免適用”相關(guān)法律的特權(quán)和相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)管體系，在管理理念、對(duì)象、方式、體制、發(fā)展定位等方面都將發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。因此，應(yīng)遵循國(guó)際通行的“先立法、后設(shè)區(qū)”慣例，完善基本立法，加強(qiáng)和創(chuàng)新地方立法，為自由貿(mào)易港的改革創(chuàng)新和可持續(xù)發(fā)展提供合法性依據(jù)，也為區(qū)內(nèi)活動(dòng)主體的合法權(quán)益提供穩(wěn)定、透明的法律保障。唯如此，才能通過(guò)自由貿(mào)易港建設(shè)助力中國(guó)經(jīng)濟(jì)走向高質(zhì)量發(fā)展，即從制造業(yè)大國(guó)變?yōu)橹圃鞓I(yè)強(qiáng)國(guó)、從服務(wù)貿(mào)易大國(guó)變?yōu)榉⻊?wù)貿(mào)易強(qiáng)國(guó)、從金融大國(guó)變?yōu)榻鹑趶?qiáng)國(guó)、從科技大國(guó)變?yōu)榭萍紡?qiáng)國(guó)。在此進(jìn)程中，作為改革開(kāi)放最前沿的自由貿(mào)易港必須具備足夠的基礎(chǔ)和能力去引領(lǐng)創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)（如智能制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等）發(fā)展的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，從而成為全球供應(yīng)鏈的中樞，即真正意義上的全球貿(mào)易中心、金融中心和中心。
另一方面，從國(guó)內(nèi)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)實(shí)踐來(lái)看，建設(shè)自由貿(mào)易港也必須立法先行。目前，11個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)基本上都是根據(jù)各地差異化定位、“一事一議”原則而出臺(tái)的《自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)總體方案》《自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管理辦法》和《自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例》。這三類(lèi)文件分別是政策性文件、地方規(guī)章和地方法規(guī)，不屬于效力位階層級(jí)較高的法律性文件。與美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家由國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定對(duì)外貿(mào)易區(qū)基本法相比，中國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的低位階法規(guī)導(dǎo)致立法的權(quán)威性弱、宏微觀管理體制協(xié)同性差、法律適用問(wèn)題突出、執(zhí)法難度大等問(wèn)題。由此產(chǎn)生一個(gè)從根本上就不可調(diào)和的矛盾：一方面，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)擔(dān)負(fù)著體制機(jī)制改革和制度創(chuàng)新的重大使命；但另一方面，由于其法律地位不高、獨(dú)立性受限，試驗(yàn)區(qū)在形成配套制度和政策時(shí)難有作為。尤其自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)只是一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，缺乏法律授權(quán)的獨(dú)立行政權(quán)力，在制度改革上要受到國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院各部委、“一行三會(huì)”等多部門(mén)的制約，導(dǎo)致其作為體制機(jī)制改革和制度創(chuàng)新主體心有余而力不足。以上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)金融監(jiān)管體制改革為例，盡管在簡(jiǎn)政放權(quán)、風(fēng)險(xiǎn)管理方面取得了一定成效，但我國(guó)整體金融監(jiān)管體制所面臨的一些挑戰(zhàn)在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)依然存在，尤其分業(yè)監(jiān)管的弊端較為突出。各金融監(jiān)管部門(mén)往往從自身角度出臺(tái)政策，缺乏相應(yīng)協(xié)調(diào)，無(wú)法形成監(jiān)管合力。這種整體金融監(jiān)管體制改革的滯后再加上自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)本身又缺乏法律授權(quán)，極大制約了上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)進(jìn)一步擴(kuò)大金融開(kāi)放的能力。各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)方案提出的很多目標(biāo)，在現(xiàn)實(shí)中往往很難找到恰當(dāng)?shù)霓k法來(lái)操作，其本質(zhì)原因就在于制度創(chuàng)新往往會(huì)觸碰到各權(quán)力部門(mén)制定的法律紅線，要想放寬限制就必須先推動(dòng)法律法規(guī)修訂或履行不在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)實(shí)施的批準(zhǔn)程序。自由貿(mào)易港建設(shè)將是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，在推動(dòng)實(shí)現(xiàn)貨物、服務(wù)、資金和人員流動(dòng)“高度開(kāi)放、高度自由和高度便利”時(shí)，更是需要各職能部門(mén)讓渡權(quán)力、協(xié)調(diào)配合、整體推進(jìn)。沒(méi)有立法保障，幾無(wú)可能。
目前，中國(guó)既在推進(jìn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)深化改革，同時(shí)又提出了自由貿(mào)易港建設(shè)任務(wù)。為了避免各方不顧自身?xiàng)l件而一窩蜂地盲目申報(bào)帶來(lái)資源浪費(fèi)，當(dāng)務(wù)之急就是推動(dòng)最高立法機(jī)關(guān)制定一部基本法律——《自由貿(mào)易港法》，使自由貿(mào)易港建設(shè)從第一步開(kāi)始就有依法依規(guī)的牢固根基，這也是對(duì)標(biāo)國(guó)際先進(jìn)做法的第一步。畢竟，自由貿(mào)易港不是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，不需要試驗(yàn)，只需要根據(jù)目標(biāo)定位進(jìn)行合理設(shè)計(jì)，穩(wěn)步落實(shí)。立法工作的主要內(nèi)容將包括但不限于：一是明確《自由貿(mào)易港法》的法律效力，即當(dāng)出現(xiàn)與其他現(xiàn)有法律（如《對(duì)外貿(mào)易法》《外資企業(yè)法》《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》《海關(guān)法》等）沖突時(shí)的適用情況；二是明確自由貿(mào)易港（也可以包括自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)）的定義、種類(lèi)、性質(zhì)、目的、管理體制、功能定位、設(shè)立和撤銷(xiāo)條件、運(yùn)作模式以及允許實(shí)行的不同于其他地區(qū)的政策措施；三是明確相關(guān)配套制度，主要包括海關(guān)監(jiān)管制度、企業(yè)設(shè)立制度、貿(mào)易投資促進(jìn)制度、金融監(jiān)管制度、外匯管理制度、稅收征管制度等；四是要授權(quán)自由港所在地的立法機(jī)關(guān)（如自由貿(mào)易港管理委員會(huì)）制定符合自身功能定位和發(fā)展所需要的地方法規(guī)、規(guī)章，特別要注重經(jīng)濟(jì)立法，規(guī)范自由貿(mào)易港的各種經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，為在自由貿(mào)易港內(nèi)開(kāi)展更大力度的改革創(chuàng)新掃除制度障礙；五是將自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)也納入統(tǒng)一的法律體系，在法律層面上給出明確的說(shuō)法，理順自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)和自由貿(mào)易港之間的法律關(guān)系。
自由貿(mào)易港建設(shè)目標(biāo)定位高遠(yuǎn)，因此貴在精而不在多，不宜全面鋪開(kāi)。當(dāng)前，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)作為改革開(kāi)放的試驗(yàn)田和制度創(chuàng)新的新高地，可以根據(jù)各地特點(diǎn)進(jìn)行錯(cuò)位發(fā)展，這也是中央鋪開(kāi)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的本意。但自由貿(mào)易港建設(shè)的目標(biāo)一定是創(chuàng)新性地對(duì)標(biāo)國(guó)際最先進(jìn)做法來(lái)打造現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的標(biāo)桿，因此不需要試驗(yàn)，而是需要根據(jù)目標(biāo)定位做好前期研究和具體實(shí)施方案，再加以落實(shí)推進(jìn)。如若不能實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)定位，那么所謂的自由貿(mào)易港將與現(xiàn)有的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)無(wú)異，只是徒有虛名而已。當(dāng)然，立法是其中最關(guān)鍵的一環(huán)。
。ㄗ髡邽樯虅(wù)部國(guó)際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院外貿(mào)所教授、副所長(zhǎng)）
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