從2013年9月上海自貿試驗區(qū)正式掛牌至今，中國自貿試驗區(qū)已發(fā)展至21個，涉及區(qū)域也從彼時的上海擴展為東部沿海地區(qū)、中西部地區(qū)以及延邊地區(qū)。肩負著打造改革開放新高地的歷史使命，自貿試驗區(qū)在制度創(chuàng)新、對外開放等方面開拓出一條康莊大道。經過8年多的大膽闖、大膽試，中國的自貿試驗區(qū)取得了哪些經驗？面臨著哪些問題？未來又將從哪些方面發(fā)力？帶著這些問題，國際商報記者專訪了商務部研究院副院長崔衛(wèi)杰。
商務部研究院副院長崔衛(wèi)杰
國際商報：黨的十八大以來，我國先后部署設立了21個自由貿易試驗區(qū)，形成了覆蓋東西南北中的試點格局，推出了一大批高水平制度創(chuàng)新成果，為高質量發(fā)展作出了重要貢獻。截至目前，自貿試驗區(qū)累計推廣制度創(chuàng)新成果達278項。在您看來，我國自貿試驗區(qū)在制度創(chuàng)新方面成績如何？可以總結出哪些經驗和特點？
崔衛(wèi)杰：截至目前，各自貿試驗區(qū)緊緊圍繞制度創(chuàng)新這一核心任務，大膽探索、勇于突破，充分發(fā)揮了改革開放試驗田作用，制度創(chuàng)新成效顯著，在國家層面形成了278項制度創(chuàng)新成果，在地方層面形成的制度創(chuàng)新成果更是數以千計，通過國家和地方兩個層面的復制推廣，自貿試驗區(qū)改革開放紅利在更大范圍內得以釋放，為我國構建更高水平開放型經濟新體制和實現(xiàn)高質量發(fā)展奠定了良好基礎。具體來看：
一是推動貿易投資領域實現(xiàn)根本性變革。在貿易領域，自貿試驗區(qū)國際貿易單一窗口逐步覆蓋海關、稅務等20多個部門和貨物申報、跨境電商等多個領域，建設水平遠超世貿組織的《貿易便利化協(xié)定》要求，并已在全國復制推廣；貨物狀態(tài)分類監(jiān)管、原產地自主聲明等一系列便利化舉措大幅提高了通關效率，降低了通關成本；出臺的《海南跨境服貿負面清單》，是我國首個國家層面發(fā)布的跨境服務貿易負面清單，推動了服務貿易管理制度的根本變革，是服務領域高水平對外開放的重要突破。在外資領域，推動外商投資管理實現(xiàn)歷史性變革。開創(chuàng)性探索外商投資負面清單管理制度，引領了全國外資管理制度的重大變革，在全國層面復制推廣并不斷完善，最終推動《外商投資法》出臺，實現(xiàn)外商投資管理方式由“逐案審批”轉為信息報告制的重大變革；率先在全國實施境外投資備案制、注冊資本認繳制、“三證合一、一照一碼”等改革，有效改善投資環(huán)境，激發(fā)了市場主體活力。
二是金融開放創(chuàng)新服務實體經濟效果明顯。在上海自貿試驗區(qū)創(chuàng)設的本外幣一體化自由貿易賬戶，有效打通了企業(yè)境外融資通道，降低了融資成本，目前已在廣東、天津、海南等地上線。外資企業(yè)外匯資本金意愿結匯、跨境雙向人民幣資金池業(yè)務等舉措向全國推廣，企業(yè)融資更加便利、渠道更寬、成本更低。通過分布式共享等新模式實現(xiàn)“銀政互通”，強化政府部門、銀行機構、金融監(jiān)管機構信息互聯(lián)互通，實現(xiàn)抵押登記、抵押注銷、公積金貸款等業(yè)務的高效辦理，有效提升了金融服務水平。針對產業(yè)發(fā)展新態(tài)勢新要求，創(chuàng)新綠色債務融資等金融工具，支持綠色低碳等產業(yè)發(fā)展。結合新技術，探索資本市場金融科技創(chuàng)新試點等金融賦能實體經濟新模式。
三是“放管服”改革走在全國前列。“證照分離”改革率先在自貿試驗區(qū)啟動，經過逐步探索，已于2019年實現(xiàn)對中央層面設定的涉企事項全覆蓋；谄髽I(yè)全生命周期開展商事領域的系統(tǒng)性制度創(chuàng)新探索，讓企業(yè)登記全程電子化、承諾即入制、企業(yè)信用修復制度、“一碼集成”涉企檢查新模式、企業(yè)退出便利化等一系列改革創(chuàng)新經驗涌現(xiàn)。有關地方通過負面清單授權、差異化授權、動態(tài)授權等多種方式不斷向自貿試驗區(qū)下放省級管理權限，初步建立了以信用為基礎的事中事后監(jiān)管體系，強化政務公開、推進“互聯(lián)網＋政務”等，政府服務效能不斷提升，營商環(huán)境進一步優(yōu)化。
四是服務國家戰(zhàn)略作用日益突出。各自貿試驗區(qū)圍繞戰(zhàn)略定位，突出區(qū)位資源優(yōu)勢，服務國家重大戰(zhàn)略的功能作用不斷加強。上海搭建服務長三角區(qū)域一體化發(fā)展的資本市場服務平臺，有效服務對接長三角地區(qū)企業(yè)；廣東推動粵港澳制度“軟連通”，跨境快速通關等政策擴大適用于大灣區(qū)；江蘇“生態(tài)眼”智慧化平臺為長江經濟帶實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境立體多源實時動態(tài)感知提供了智力支持和平臺支撐；京津冀三地自貿試驗區(qū)加強協(xié)同開放、協(xié)同創(chuàng)新，推動京津冀地區(qū)更高質量一體化發(fā)展；山東擬牽頭組建黃河流域沿黃9省（區(qū)）自貿試驗區(qū)聯(lián)盟，圍繞產業(yè)合作、平臺合作、項目合作、市場合作等建立常態(tài)化工作機制，發(fā)揮自貿試驗區(qū)開放優(yōu)勢，推動區(qū)域協(xié)同發(fā)展。
五是引領高質量發(fā)展能力逐步提升。自貿試驗區(qū)把制度創(chuàng)新與優(yōu)勢特色產業(yè)發(fā)展緊密結合，加速集聚優(yōu)質要素資源，逐步成為高質量發(fā)展的示范者和引領者。上海總部經濟能級不斷增強，天津飛機融資租賃規(guī)模已成為全球第二，浙江推動形成萬億級油氣產業(yè)格局，舟山成為全國最大的油氣儲備基地，湖北新一代信息技術產業(yè)年收入突破5000億元，四川電子信息、河南航空物流、福建飛機維修、山東醫(yī)療康養(yǎng)、江蘇生物醫(yī)藥、河北生物醫(yī)藥、湖南高端裝備制造、黑龍江跨境加工制造等均已形成一定規(guī)模。
國際商報：掛牌運行以來，全國自貿試驗區(qū)和海南自貿港就成為中國對外開放的窗口，通過這扇窗口，中國經濟整體開放程度進一步提升。您如何看待自貿試驗區(qū)在高水平開放中的收獲？在接下來的開放發(fā)展中，我們應該怎樣更好地統(tǒng)籌開放和安全？
崔衛(wèi)杰：自貿試驗區(qū)在高水平開放中發(fā)揮了重要的引領和示范作用，可以概括為三個方面：一是在開放型政策制度層面，不斷推進高水平對外開放實現(xiàn)新突破。例如，引領全國外資準入不斷實現(xiàn)新突破。自貿試驗區(qū)建設9年以來，外資負面清單不斷縮減，出臺了8版外資準入負面清單，由最開始的190條特別管理措施，縮減到了目前的27條，限制或禁止外商投資的行業(yè)只有27項，和第一張單子相比，下降了85%，自貿試驗區(qū)負面清單的縮減，在全國層面的復制推廣，帶動全國版負面清單縮減到了31條，大幅提升了外資準入水平。二是在開放型經濟發(fā)展層面，貿易投資中的主體地位不斷凸顯。自貿試驗區(qū)為外貿外資的穩(wěn)定健康發(fā)展作出了突出貢獻。2021年21個自貿試驗區(qū)利用外資增長19%，比全國高4.1個百分點，外貿進出口增長29.5%，比全國高8.1個百分點。21個自貿試驗區(qū)以不到全國千分之四的國土面積，實現(xiàn)了占全國18.5%的外商投資和17.3%的進出口。三是在開放型產業(yè)發(fā)展層面，基于全產業(yè)鏈的制度創(chuàng)新與高質量發(fā)展不斷取得新突破。例如，浙江自貿試驗區(qū)聚焦油氣全產業(yè)鏈，以制度創(chuàng)新為核心，推動大宗商品貿易投資自由化便利化，在油氣儲運、煉化加工、貿易交易、海事服務等領域深入推進制度創(chuàng)新，累計形成215項制度創(chuàng)新成果，其中30項面向全國復制推廣，推動形成了萬億級油氣產業(yè)格局。2021年，浙江自貿區(qū)舟山片區(qū)新設油氣企業(yè)1400家，累計集聚油氣企業(yè)超8000家，成為全國油氣企業(yè)最集聚的地區(qū)；舟山綠色石化基地累計加工原油2550萬噸，實現(xiàn)產值1300億元，同比增長73.8%，誕生了全市首家千億產值企業(yè)；舟山港保稅船用燃料油供應量達到552萬噸，同比增長16.9%，躍升為全球第六、全國第一的國際船加油港，成為全國供油體量最大、市場主體最豐富、市場競爭最充分的區(qū)域。截至目前，舟山已建成41個油氣儲運項目，全市已擁有油品儲存能力3060萬噸，成為全國最大的油氣儲備基地。
在接下來的開放發(fā)展中，要按照推進自貿試驗區(qū)高質量發(fā)展的總體要求，加強風險防控體系建設，統(tǒng)籌好開放發(fā)展與經濟安全。在試驗任務落實和制度創(chuàng)新過程中，對于重大敏感事項，要充分評估其風險，并據此提出切實有效的風險防控措施。對文化、教育、金融、數字等敏感領域，爭取盡快在自貿試驗區(qū)加快開展壓力測試和風險測試，盡快健全開放安全保障體系，形成可在全國復制推廣的制度創(chuàng)新成果。要轉變監(jiān)管理念，由“誰審批誰負責”向系統(tǒng)性的事中事后監(jiān)管轉變，對很多“不審批”“取消審批”的領域，要加快建立和完善系統(tǒng)性的事中事后監(jiān)管機制，明確監(jiān)管責任主體，確！凹确诺瞄_，又管得住”。
國際商報：中國一直鼓勵各自貿試驗區(qū)開展差別化探索，走出特色發(fā)展道路。有不少擔心認為，隨著數量的增加，自貿試驗區(qū)的特色或將減弱。您認為，目前自貿試驗區(qū)在發(fā)展過程中面臨哪些問題？應該如何應對？
崔衛(wèi)杰：自貿試驗區(qū)作為改革開放新高地，是以習近平同志為核心的黨中央在新時代推進改革開放的一項戰(zhàn)略舉措，主要目的是為全面深化改革和擴大開放探索新路徑、積累新經驗。與國際上傳統(tǒng)的自由貿易園區(qū)（Free Trade Zone，簡稱FTZ）不同，我國自貿試驗區(qū)強調以制度創(chuàng)新為核心，以可復制可推廣為根本要求，適應了我國優(yōu)勢轉換、高水平開放、服務業(yè)開放、國際經貿新規(guī)則等新要求新趨勢，可以說是世界FTZ發(fā)展史上的重大創(chuàng)舉。因此，隨著自貿試驗區(qū)數量的增加，其特色不會減弱也不應該減弱，而應該根據我國全面深化改革和高水平開放的實際需要，結合各自在國家戰(zhàn)略中的定位和自身發(fā)展實際，繼續(xù)深入開展差異化探索，形成更多可復制推廣的制度創(chuàng)新成果。
當然，以制度創(chuàng)新為核心任務的自貿試驗區(qū)，與改革開放以來以政策優(yōu)惠為主的園區(qū)不同，存在因制度創(chuàng)新的J曲線效應而帶來的獲得感不高、重視程度不夠、推進力度不足等問題。制度創(chuàng)新的J曲線效應是指，隨著一項改革措施的推進，改革措施的獲得感或有效性可能會先下降后上升，其獲得感或有效性曲線像向右斜躺的字母“J”。以簡政放權改革為例，部分領域的審批事項下放到基層管理部門之后，可能會因為基層業(yè)務熟練程度不高、人員不足等原因，不能馬上順利承接相關職能，初始階段給企業(yè)等市場主體帶來的感覺可能是效果不明顯，甚至更不便利了，但隨著相關改革措施的深入推進，企業(yè)獲得感會越來越強，效果會逐步顯現(xiàn)。由于制度創(chuàng)新J曲線效應的存在，各地存在對自貿試驗區(qū)為什么以制度創(chuàng)新為核心任務的認識不足等問題。習慣于改革開放以來以政策優(yōu)惠為主的改革開放措施，沒有充分認識到制度創(chuàng)新的J曲線效應，沒有充分認識到制度創(chuàng)新的必要性，在實際工作過程中，存在“唯經濟指標”“過分項目化”等問題，也存在把自貿試驗區(qū)當作開發(fā)區(qū)建設的情況。也正因為此，還存在對制度創(chuàng)新效果認識不足、以及認為只有國家賦權才能開展制度創(chuàng)新、把制度創(chuàng)新等同于技術創(chuàng)新、缺乏系統(tǒng)性前瞻設計等推進制度創(chuàng)新不得法等問題。
下一步要進一步提高政治站位，高度重視自貿試驗區(qū)制度創(chuàng)新工作。黨中央、國務院高度重視自貿試驗區(qū)工作，各省市、各片區(qū)等各層級要提高政治站位，把自貿試驗區(qū)工作作為一把手工程加以推進實施。自貿試驗區(qū)既有貿易、投資、金融開放創(chuàng)新、事中事后監(jiān)管等共性試驗任務，又有一些服務國家重大戰(zhàn)略、服務當地產業(yè)發(fā)展等方面的差異化試驗任務，涉及領域廣，基本事關所有部門，需要部門之間甚至跨區(qū)域之間協(xié)同推進，要充分調動各層級、各區(qū)域各部門積極性，爭取形成更多跨層級、跨部門、跨區(qū)域的改革試點經驗。要轉變過去依賴政策優(yōu)惠的傳統(tǒng)思維模式，認真貫徹落實黨中央對自貿試驗區(qū)以制度創(chuàng)新為核心任務的總體要求，堅定不移地推進制度創(chuàng)新。要高度重視制度創(chuàng)新的J曲線效應，采取各種措施盡可能弱化制度創(chuàng)新的J曲線效應。同時，要強化正向激勵，加快改革試點經驗復制推廣工作，以國家層面的肯定性反饋進一步調動各地各部門制度創(chuàng)新的積極性。同時，要把握制度創(chuàng)新特點，注重突破性創(chuàng)新、系統(tǒng)性集成創(chuàng)新和前瞻性政策制度設計。
國際商報：“深入推進高水平制度型開放，賦予自由貿易試驗區(qū)更大改革自主權，加強改革創(chuàng)新系統(tǒng)集成，統(tǒng)籌開放和安全，努力建成具有國際影響力和競爭力的自由貿易園區(qū)，發(fā)揮好改革開放排頭兵的示范引領作用”，這是黨中央、國務院對下一步自貿試驗區(qū)工作提出的明確要求。接下來，我們可以從哪些方面發(fā)力，推動自貿試驗區(qū)高質量發(fā)展？
崔衛(wèi)杰：按照高水平、高標準、高質量建設自貿試驗區(qū)，打造改革開放新高地，推動形成國內國際雙循環(huán)相互促進重要樞紐的總體要求，可從以下四個方面發(fā)力，推動自貿試驗區(qū)高質量發(fā)展。
一是強化政策制度的系統(tǒng)集成性，加快完善以貿易投資自由化便利化為核心的政策制度體系。構建以貿易投資自由化便利化、金融開放創(chuàng)新、運輸自由、數據人員等要素自由便利安全有序流動為重點的政策制度體系。特別為適應數字經濟和數字貿易發(fā)展需要，加快對標數字領域國際新規(guī)則，針對數據確權交易、隱私權保護、數據跨境流動等重點或敏感領域，加快先行先試。同時，繼續(xù)制定并出臺具有標志性、引領性的政策制度，如制定適用于所有自貿試驗區(qū)的跨境服務貿易負面清單。
二是推動制度創(chuàng)新更好地服務產業(yè)高質量發(fā)展，建設一批世界領先的產業(yè)集群。把握制度的系統(tǒng)性特征，注意系統(tǒng)集成，避免零敲碎打式的制度創(chuàng)新，通過基于全產業(yè)鏈的集成創(chuàng)新，打破制約產業(yè)高質量發(fā)展的體制機制障礙，推動形成一批世界領先的產業(yè)集群。具體來看，各自貿試驗區(qū)要基于優(yōu)勢特色產業(yè)，如生物醫(yī)療、量子信息、智能制造、文化產業(yè)等特定產業(yè)量身定制一攬子政策制度，明確哪些政策制度需要向國家爭取，哪些省里可以給予支持，哪些地方可以自主推進，據此形成系統(tǒng)性的政策制度體系和制度創(chuàng)新工作推進機制。
三是強化服務國家戰(zhàn)略能力，積極服務和融入國家重大戰(zhàn)略。服務區(qū)域重大戰(zhàn)略和區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略、優(yōu)化區(qū)域經濟布局是自貿試驗區(qū)建設的應有之意。要進一步完善自貿試驗區(qū)區(qū)域布局，將重要開放設施及功能區(qū)域納入自貿試驗區(qū)，擴展發(fā)展空間和改革試點承載能力。推動中西部和東北地區(qū)由跟隨型開放向引領型、開創(chuàng)性開放轉變，爭取在內陸地區(qū)設立具有開創(chuàng)性、標志性的自貿試驗區(qū)或自貿試驗區(qū)新片區(qū)，打造引領內陸地區(qū)高水平開放、高質量發(fā)展的特殊經濟功能區(qū)。同時，要設計實施有助于打破地區(qū)間市場壁壘、暢通國內大循環(huán)、助力優(yōu)化區(qū)域經濟布局的政策制度。
四是強化先行先試國際經貿新規(guī)則功能，對標和引領國際經貿新規(guī)則。要對市場主體反映強，代表未來發(fā)展方向或在國際多邊、區(qū)域和雙邊談判中廣泛關注的問題，如政府采購、國有企業(yè)、知識產權、電子商務、競爭、數字貿易等新議題，作為對標國際經貿新規(guī)則的重點領域，優(yōu)先在自貿試驗區(qū)開展壓力和風險測試。爭取先行先試RCEP軟約束規(guī)則，加快對標CPTPP和DEPA等經貿新規(guī)則，在貨物貿易、服務貿易、電子商務、知識產權等領域加大探索力度，推動制度型開放。
